2024年政府工作報告點評

（一）穩(wěn)增長：增量或在目標實現(xiàn)難度的評價

2024年政府工作報告，對GDP的目標設定符合市場預期，“國內(nèi)生產(chǎn)總值增長5%左右”。但對目標實現(xiàn)難度的評價上，相比以往，相關(guān)表述篇幅較多。“并非易事，需要政策聚焦發(fā)力、工作加倍努力、各方面齊心協(xié)力……注重從企業(yè)和群眾期盼中找準工作著眼點、政策發(fā)力點,努力實現(xiàn)全年增長目標?！币酝鶃砜?，2022年、2019年實現(xiàn)經(jīng)濟目標難度較大的年份，也都有強調(diào)實現(xiàn)之不易“需要付出艱苦努力才能實現(xiàn)”。

這一評價對市場而言或在于“凝聚共識”，即，政府對困難的評估是充分的，相關(guān)的準備也是充分的。參考《政府工作報告》起草組負責人、國務院研究室主任黃守宏先生在3月5日的國新辦發(fā)布會上做的評價，“我們應對了前幾年的困難，特別是去年多年少見的困難，我們積累了豐富的經(jīng)驗。從財政金融狀況來看，中國政府負債率不到60%，金融總體穩(wěn)健，宏觀政策還有比較大空間。為了實現(xiàn)這個目標，《政府工作報告》中提出了很多重大政策，如果說將來中國經(jīng)濟遇到超預期的沖擊，或者國際環(huán)境發(fā)生超預期變化，我們政策工具箱里還有儲備工具?！?/p>

（二）擴財政：增量在超長期特別國債的安排上

對于財政，增量信息或在于超長期特別國債的安排上，即“為系統(tǒng)解決強國建設、民族復興進程中一些重大項目建設的資金問題,從今年開始擬連續(xù)幾年發(fā)行超長期特別國債,專項用于國家重大戰(zhàn)略實施和重點領域安全能力建設,今年先發(fā)行１萬億元?！?/p>

針對這一安排，我們回答若干細節(jié)：

1）2024年的1萬億超長期特別國債計入赤字嗎？不計入。2024年赤字規(guī)模4.06萬億，赤字率3%，隱含對2024年名義GDP的預測為135.3萬億，名義增速7.3%。參考2022年央行利潤上繳以及2020年特別國債的安排，預計1萬億特別國債計入政府性基金，由中央統(tǒng)籌安排，一部分用來增加中央政府性基金的支出，另一部分轉(zhuǎn)移給地方。

2）2024年政府債新增多少？4.06萬億的赤字規(guī)模、3.9萬億的專項債、1萬億的超長期特別國債，合計為8.96萬億，創(chuàng)歷史新高。2023年為8.68萬億（1萬億特別國債在2023年年底發(fā)行，結(jié)轉(zhuǎn)5000億給2024年支出）。

3）1萬億超長期特別國債的安排下，2024年財政支出體量預計有多大？如果單獨看一般公共預算（第一本賬，不含1萬億超長期特別國債），按照政府工作報告的數(shù)據(jù)，增速為4%?！耙话愎差A算支出規(guī)模28.5萬億元、比上年增加1.1萬億元”。合并兩本賬來看，預計2024年財政支出規(guī)模達到39.3萬億左右，增長4.4%，增量為1.66萬億左右?？紤]到2023年兩本賬合計支出增量為0.47萬億，即，2024年財政支出多增有1萬多億?？梢詫_居民消費增速的下滑（2023年增長9.2%，2024年增速預計降至5-6%）。

4）超長期特別國債對超長期利率的影響？或取決于發(fā)行方式。當下超長期國債（10年以上）存量規(guī)模不大，截止到3月5日，僅4.1萬億左右。往年發(fā)行規(guī)模來看，一年從未超過1萬億。2020-2023年發(fā)行規(guī)模分別是6237億、4270億、3700億、3680億。因而，若超長期特別國債采用市場化方式發(fā)行，或大幅增加供給，利率或可能有所回升。但若采用定向發(fā)行，則這一因素對超長期國債的利率走勢影響不大。

其他一些細節(jié)包括：

1）專項債的使用上，相比2023年中央經(jīng)濟工作會議的表述，有兩次細化。1）“合理擴大地方政府專項債券投向領域和用作資本金范圍”，即專項債投向領域明確會擴大。2）“額度分配向項目準備充分、投資效率較高的地區(qū)傾斜?！眳⒖嫉胤筋A算中的提前下達的新增專項債額度，這一安排已有體現(xiàn)。31 省合計專項債提前下達額度 2.28 萬億，其中 6 個經(jīng)濟大省占比為52%，2023年同期為48%。12個高債務省份占比為9%，2023 年同期為15%。

2）減稅降費方面，強調(diào)“落實好結(jié)構(gòu)性減稅降費政策,重點支持科技創(chuàng)新和制造業(yè)發(fā)展。”回顧2023年，“全年新增稅費優(yōu)惠超過2.2萬億元”。出臺的重大減稅降費政策包括“提高‘一老一小’個人所得稅專項附加扣除標準，6600多萬納稅人受益”，“推動降低房貸成本?！薄皩⒎蠗l件的集成電路、工業(yè)母機企業(yè)研發(fā)費用加計扣除比例提高至120%,將符合條件行業(yè)企業(yè)的研發(fā)費用按100%加計扣除政策作為制度性安排長期實施?！?/p>

（三）穩(wěn)物價：3%目標或是常規(guī)提法

政府工作報告提出，“居民消費價格漲幅3%左右”。

從歷年CPI數(shù)據(jù)來看，從2004年開始，CPI目標的制定保持在3%或以上。即，正常年份，按3%的通脹目標，這一目標并非完全代表對當年CPI的預測，包含了一些其他考慮，例如“為加大宏觀政策調(diào)控力度和深化價格改革留有一定余地”。只有在通脹壓力較大的年份，如2011-2012年，CPI的目標才會高于3%。

（四）保民生：增量在居民收入就業(yè)目標的提高

民生領域，有兩個目標的提法更加積極。一是就業(yè)，2024年政府工作報告提出，“城鎮(zhèn)新增就業(yè)1200萬人以上”，2023年的表述為“城鎮(zhèn)新增就業(yè)1200萬人左右”。二是收入，2024年政府工作報告提出，“居民收入增長和經(jīng)濟增長同步”，2023年的表述為，“居民收入增長與經(jīng)濟增長基本同步”。

對于就業(yè)問題，更加積極的表述或出于兩個考量。一是穩(wěn)定青年就業(yè)。根據(jù)政府工作報告，“預計今年高校畢業(yè)生超過1170萬人”，在2023年較高的基數(shù)上進一步上行。二是為農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移提供就業(yè)崗位。從數(shù)據(jù)來看，近幾年農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移有所趨緩，2023年鄉(xiāng)村就業(yè)人數(shù)為2.7億人，較2022年減少411萬人。2016-2019年，鄉(xiāng)村就業(yè)人數(shù)平均每年減少1300萬人左右。

對于收入問題，更加積極的表述或用于提振消費信心。從國家統(tǒng)計局發(fā)布的消費者信心指數(shù)來看，2023年以來依然在100以下（100為景氣臨界值）。從消費傾向數(shù)據(jù)（消費/可支配收入）數(shù)據(jù)來看，2023年有所恢復，達到68.3%，但依然不及2021年以及疫情前。在今年政府工作報告的消費部分，也率先強調(diào)了要“從增加收入……等方面綜合施策,激發(fā)消費潛能?！?/p>

（五）促消費：增量或在“以舊換新”

促銷費方面，政府工作報告中重要表述或在“鼓勵和推動消費品以舊換新”。從過去幾年的政府工作報告來看，提及“以舊換新”的年份并不多。2011年之后，這一表述只在2022年、2024年中出現(xiàn)。而與2022年相比，今年的表述不僅僅是“鼓勵”，更有“推動”。結(jié)合中央財經(jīng)委會議所提的“要堅持中央財政和地方政府聯(lián)動，統(tǒng)籌支持全鏈條各環(huán)節(jié)，更多惠及消費者?！鳖A計本輪以舊換新補貼力度會較大，對家電、汽車消費的帶動會較強。

其中家電領域，我們對5類家電（空調(diào)、油煙機、彩電、冰箱、洗衣機）的更新體量作了估算。存量28.8億臺，超過安全使用期間有必要更新的數(shù)量為7.3億臺，這7.3億臺中預計會更新的比例可能在24.4%左右（參考2009-2011年數(shù)據(jù)）。更新量可能會達到2022年內(nèi)銷量的79%（注，并非一年更新完）。

（六）擴投資：增量在“改造”的范圍或較廣

擴投資方面，結(jié)合中央經(jīng)濟工作會議、財經(jīng)委會議的部署，今年的“技改”值得重點關(guān)注。一方面，對比歷史政府工作報告中關(guān)于“改造”的表述，一個很大的特征是，今年對技改描述涉及的面比較廣。另一方面，從中央經(jīng)濟會議提出的“以提高技術(shù)、能耗、排放等標準”，發(fā)改委等部門發(fā)布《重點用能產(chǎn)品設備能效先進水平、節(jié)能水平和準入水平（2024年版）》等信息來看，能耗與能效國家標準的提升或?qū)χ杏卧O備行業(yè)形成客觀的“供給側(cè)優(yōu)化”影響。

政府工作報告的表述：1）與2021年一樣，提及整個制造業(yè)的技術(shù)改造。此前2023年、2022年、2020年等針對的都是部分領域，如傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、城市燃氣管道、步行街等。2）與2018年一樣，提及“技術(shù)改造升級”。3）具體設備方面，區(qū)分生產(chǎn)設備和服務設備?？紤]到服務設備一般對應的是服務業(yè)，如交運的機車等，意味著本輪技改或不僅僅是指向制造業(yè)。結(jié)合國常會的部署，非制造業(yè)中至少包括建筑和市政基礎設施領域設備、交通運輸設備、老舊農(nóng)業(yè)機械、教育醫(yī)療設備等。

對技改的基本認識是：體量上，制造業(yè)體量大。2017年的數(shù)據(jù)顯示，全部技改投資中，制造業(yè)技改占65.7%，第三產(chǎn)業(yè)技改占24.1%。占制造業(yè)內(nèi)部，根據(jù)統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2023年前10月，制造業(yè)技改投資占全部制造業(yè)投資的比重為38.5%。增速上，2018年、2021年是技改投資大年。2018年，固定資產(chǎn)投資中技改增速是12.4%，2021年是10.1%。2023年，技改增速較低，僅為2.6%。

（七）穩(wěn)預期：增量或在“宏觀政策取向一致性評估”

針對穩(wěn)預期，政府工作報告中增量信息包括“增強資本市場內(nèi)在穩(wěn)定性”、“圍繞發(fā)展大局,加強財政、貨幣、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、科技、環(huán)保等政策協(xié)調(diào)配合，把非經(jīng)濟性政策納入宏觀政策取向一致性評估,強化政策統(tǒng)籌,確保同向發(fā)力、形成合力。各地區(qū)各部門制定政策要認真聽取和吸納各方面意見,涉企政策要注重與市場溝通、回應企業(yè)關(guān)切。實施政策要強化協(xié)同聯(lián)動、放大組合效應,防止顧此失彼、相互掣肘?！?/p>

參考3月5日國新辦的發(fā)言，今年宏觀政策取向一致性評估或在實施層面有比較明確的流程?！耙⒔∪行У慕y(tǒng)籌機制，發(fā)揮好評估、把關(guān)、協(xié)調(diào)的作用。有兩個層面的統(tǒng)籌，一個層面是國務院各個部門出臺政策前，要做好綜合性、全局性評估，充分考慮是否有利于穩(wěn)增長和高質(zhì)量發(fā)展的大局。在此基礎上，國家發(fā)改委牽頭的政策文件評估機制再進行評估。各部門出臺的文件和政策都要機制作出評估后，確定對宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定和市場預期穩(wěn)定不會帶來明顯的抑制效應才能實施。鑒于許多非經(jīng)濟性政策對社會預期、經(jīng)濟運行產(chǎn)生直接或者間接的影響，中央經(jīng)濟工作會議提出把非經(jīng)濟性政策納入宏觀政策取向一致性評估，強化政策統(tǒng)籌?！?/p>

（八）穩(wěn)地產(chǎn)：增量在“適應趨勢和供求變化”

地產(chǎn)方面，再次提及“適應新型城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢和房地產(chǎn)市場供求關(guān)系變化，加快構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式?！睂@一表述，我們理解是，有必要思考對中長期需求中樞進行詳細的測算。從出生人口、結(jié)婚人口、每年新增城鎮(zhèn)人口、25-34歲適齡購房人口等角度看，住宅剛需在回落。

2023年，住宅（新房）銷售面積為9.47億方。我們判斷，這一數(shù)據(jù)或依然高于長期需求中樞，2024年仍有一定的下行壓力。對于政策而言，或并非逆轉(zhuǎn)扭轉(zhuǎn)這一趨勢，而是在長周期下行過程中防范風險，并相應做出供需層面的調(diào)整，包括“加大保障性住房建設和供給,完善商品房相關(guān)基礎性制度，滿足居民剛性住房需求和多樣化改善性住房需求。”